Муниципальный роман

В последнее время сфера жилищно-коммунального хозяйства получила новый импульс развития и одновременно тему для дискуссии. Очевидно понимая всю тяжесть проблем, свалившихся на головы коммунальщиков, Правительство России решило помочь им, создав госкорпорацию «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». В спешном порядке все регионы стали готовить свои заявки, ожидая получить часть или хотя бы «кусочек пирога» государственных средств. Решение своевременное и весьма полезное, особенно если учесть старение жилого фонда. Однако на первый план здесь выходит вопрос, насколько эффективно функционирует наше жилищно-коммунальное хозяйство: ведь получить деньги мало – надо еще грамотно ими распорядиться.

По словам губернатора Псковской области Михаила Кузнецова, качество управления жилищно-коммунальным хозяйством во многих районах Псковской области оставляет желать лучшего. А о проблемах ЖКХ Пскова не говорит разве что ленивый. То и дело можно прочитать в прессе о долгах наших коммунальщиков перед энергетиками и газовиками, накопление которых с завидной периодичностью угрожает Пскову отключением то света, то газа.

Показателен пример с Псковскими теплосетями, одним из ведущих коммунальных предприятий областного центра, когда в марте 2008 года накопленный долг поставил город на грань отключения отопления и горячей воды. Созданная тогда комиссия Псковского областного Собрания для изучения ситуации в городском хозяйстве Пскова констатировала, что «муниципальное предприятие «Псковские тепловые сети» управляется неэффективно, это ведет к колоссальным убыткам, необоснованным расходам городского бюджета, предприятие находится на грани банкротства». Предложения коммунальщиков по выходу из сложившейся ситуации были традиционные и уже банальные: выделение кредита и субсидий. Ну и, конечно же, рост платежей населения.

Примерно такая же ситуация характерна и для других сфер коммунального хозяйства областного центра. Коммунальщики считают тарифы заниженными. Население соотносит их со своими скромными доходами. Депутаты пытаются проанализировать ситуацию со всех сторон, порой недоумевая, почему никто не говорит об эффективности – по сути,  ключевом параметре работы любой организации. 

Здесь необходимо сделать небольшую ремарку. Особенность современного депутатского корпуса в том, что немалая часть как областного Собрания, так и городской Думы Пскова – выходцы из предпринимательской среды, то есть люди, которые не понаслышке знают, что такое финансовый анализ, рентабельность, и как непросто выжить предприятию в конкурентной среде.

Наличие рынка заставляет бизнес заниматься повышением качества услуг. В ЖКХ же нередко мы имеем дело с так называемой естественной монополией. К примеру, сдается новый дом. Но теплосетям не надо тратить свои усилия, чтобы убедить жильцов заключить договор на теплоснабжение именно с ними, так как такую услугу более никто не предоставляет. В итоге теплосети имеют 100% емкость потенциального рынка, и у них нет необходимости вкладывать громадные средства в маркетинговые мероприятия и повышение качества предоставляемой услуги.

С другой стороны, есть одно «но» – естественные монополии не могут самостоятельно определять цену своих услуг. Право на регулирование тарифов естественных монополий оставляет за собой муниципалитет, и этот вопрос является основополагающим при большинстве споров о качестве работы жилищно-коммунальных МУП.

Низкие тарифы или завышенные расходы

Почему же все дискуссии об эффективности работы предприятий ЖКХ так или иначе смыкаются на теме тарифов? Возможно, потому, что эта часть айсберга лежит на поверхности? Главный аргумент любой из сторон в таких спорах – тарифы должны быть экономически обоснованными. При этом если они становятся кому-то не по карману, человек имеет право претендовать на получение субсидии.

С экономической точки зрения тариф представляет собой компенсацию расходов на оказание услуг с учетом определенной нормы рентабельности. Самый простой способ сформировать цену услуги – взять текущий уровень расходов и сделать на них определенную наценку. Более глубокий подход предполагает вначале тщательный анализ всех статей расходов, создание инвестиционной программы развития, анализ внедрения энергоэффективных технологий, которые способны снизить потери и расходы предприятия.

С потерями все более-менее понятно. Их величина прописана в тарифе, поэтому предприятию выгодно добиваться их снижения – чем ниже потери, тем большая доля средств, заложенных на них, окажется в свободном доступе.

С расходами (в первую очередь речь идет о затрачиваемых ресурсах) ситуация обстоит совершенно иначе. Оплата потребления идет согласно рассчитанным нормативам, и дополнительные средства предприятия могут получить, лишь повышая эти нормативы.

Возьмем,  к примеру, теплоснабжение. Через определенное время теплопроводность любой системы снижается из-за накопившихся осадков. Конечно, можно попытаться отчистить систему, к примеру, химическим или гидроимпульсным способом, и таким образом сэкономить. Но проще поступить иначе: увеличить давление, подать в трубы больше горячей воды и, соответственно, сделать перерасчет затрат энергии. Людям становится теплее, но и платить им приходится больше.

Сейчас власти Пскова обсуждают интересный документ «Об утверждении нормативов потребления на услуги по отоплению для населения города Пскова». Он, в частности, предполагает повышение норматива расхода тепловой энергии на отопление отдельных квартир до 0,0133 Гкал/м2 общей площади жилых помещений в месяц (действующий размер – 0,0117 Гкал/м2) и норматива расхода тепловой энергии на отопление общежитий и коммунальных квартир до 0,0197 Гкал/м2 общей площади жилых помещений в месяц (действующий размер – 0,0187 Гкал/м2). Таким образом, предполагается рост к действующим нормативам по отдельным квартирам на 13,7%, по общежитиям и коммунальным квартирам – 5,3%. Может быть, конечно, Пскову грозит глобальное похолодание и рост норматива расхода тепловой энергии – превентивная мера, призванная спасти горожан от замерзания. А может, весь вопрос в нежелании экономить ресурсы, добиваясь сохранения уровня финансирования предприятия ЖКХ за счет населения и городского бюджета. 

Не менее интересная ситуация и в водоснабжении. По единому тарифу норма потребления холодной воды – 4,8 кубометра на человека в месяц. Семья из трех человек должна оплатить 15,4 кубометра. Однако, если поспрашивать тех, кто пользуется счетчиком, то выяснится, что расход такой семьи не превышает 6-7 кубов в месяц. Аналогично с водой горячей – превышение в два раза норматива над реальным потреблением.

Почему такая большая разница? Можно, конечно, кивать на частный сектор, который использует водопроводную воду для поливки своих огородов. Свою лепту, безусловно, вносит изношенность водопроводов – утечки, прорывы. А может, все дело в неэффективности самой формы муниципального предприятия?

Проблема менеджмента

Современная система ЖКХ Псковской области представлена в основном муниципальными предприятиями. Доля МУП в водоснабжении – 100%, в теплоснабжении – около 95%. Частные компании осуществляют вывоз мусора лишь в Острове и Пскове, в остальных районах эта сфера деятельности также за муниципальными предприятиями. В обслуживании жилья примерно половину услуг оказывают МУП. Другая половина, хоть и является частными управляющими компаниями, но образована в своей массе на основе тех же муниципальных домоуправлений. При этом, по данным комитета Псковской области по делам строительства, ЖКХ, государственного строительного и жилищного надзора, порядка двух третей всех предприятий ЖКХ являются убыточными. Вопреки мировой практике.

Причин для этого много. Во-первых, открыт вопрос об уровне профессионализма управляющих кадров. Хотя основная масса руководящего состава МУП – люди с большим опытом, много лет проработавшие в сфере ЖКХ, не все из них имеют представление о бизнес-составляющей своей работы. Во-вторых, имеется проблема нецелевого и неэффективного использования средств. Подтверждение тому – последние скандалы с порховскими и псковскими МУП.

Третий, немаловажный фактор, – отсутствие нормальной системы управления и контроля за МУП со стороны самих муниципальных властей.

– Когда наша комиссия разобралась в ситуации на Псковских теплосетях более детально, мы пришли к выводу, что рамки работы этого предприятия городской администрацией изначально установлены не были, – отметил в свое время председатель специальной комиссии Псковского областного Собрания депутатов по расследованию ситуации в городском хозяйстве Александр Пайст. – Поэтому обвинять директора предприятия в том, что он некомпетентен, в корне неверно. Это только внешне на нем концы замыкаются, а все беды и потери возникают из-за политики мэрии Пскова. Параметры работы предприятия не просчитаны, не заложены и не рекомендованы изначально. Я бы как директор не смог работать в такой ситуации.

Думается, что начинать «оздоровительную политику» в отношении коммунальных предприятий надо именно с повышения качества менеджмента. Согласитесь, если в должностных обязанностях руководителя предприятия жилищно-коммунального хозяйства нет привязки к категории эффективности, что можно с него спросить? И если руководитель подчиняется, скажем, мэрии, то каковы границы свободы его действий, или свободы как таковой нет? Имеет ли будущее наша система ЖКХ в ее сегодняшнем виде? Целесообразно ли переводить сферу ЖКХ на рельсы рыночной экономики – акционировать, привлекать к управлению коммунальной сферой бизнес? В общем, вопросов и проблем намного больше, чем ответов и вариантов решения.

Слово экспертам

Для того, чтобы наметить перспективы повышения эффективности управления жилищно-коммунальным хозяйством, мы обратились к трем экспертам, попросив их высказать свое мнение по теме.

В качестве первого эксперта выступил председатель комитета Псковской области по делам строительства, ЖКХ, государственного строительного и жилищного надзора Владимир Хохлов. Он имеет большой опыт работы в сфере жилищно-коммунального хозяйства как на муниципальном, так и на областном уровне. Возглавляя профильный комитет, Владимир Андреевич обладает значительным объемом данных о состоянии ЖКХ региона как по отдельным направлениям, так и в целом.

Вторым экспертом стал глава муниципального образования «город Псков» Ян Лузин. Он возглавил Псков как раз в то время, когда проблемы ЖКХ угрожали нормальному жизнеобеспечению областного центра, поэтому  ему и коллегам – депутатам городской Думы, пришлось детально вникать в глубинные противоречия, копившиеся в системе ЖКХ годами. Мнение Яна Лузина важно еще и потому, что он, являясь главой Пскова, оказывает серьезное влияние на выбор вариантов развития коммунальной сферы города.

Третий эксперт – директор МУП «Тепловые сети» Дновского района Псковской области Владимир Семин. Возглавляемое им предприятие является примером эффективного системного подхода к управлению ЖКХ для малых городов в условиях кризиса.

Экспертам были заданы три одинаковых блока вопросов:

1. Каковы критерии оценки эффективности работы муниципальных предприятий? Насколько эффективна сама форма МУПа? Каково будущее этой формы?

2. Что необходимо сделать, чтобы повысить качество оказываемых услуг и менеджмента компаний?

3. Насколько эффективна сама система взаимоотношений предприятий, их руководства с муниципалитетами? Имеет ли смысл акционирование предприятий?

Председатель комитета Псковской области по делам строительства, ЖКХ, государственного строительного и жилищного надзора Владимир Хохлов:

– Эффективности работы рыночного предприятия измеряется его прибыльностью, или отдачей на рубль вложенных средств. Но в сфере ЖКХ предприятия в большинстве своем   муниципальные. В них сочетаются хозрасчетные принципы с «экономически обоснованными тарифами с учетом платежеспособности населения».  Владелец МУП – муниципалитет – ставит перед ними социальную задачу: не получение прибыли, а оказание услуг в ассортименте по качеству и цене, которую установил сам муниципалитет. Поэтому критерий, скажем, для теплового варианта – это своевременная подача тепла необходимой температуры и горячей воды определенных параметров. При этом финансовое состояние может быть плохим. Частные же предприятия, особенно в сфере обслуживания населения, строятся совершенно по иным принципам – для бизнесмена важно получение прибыли, удержание рынка и высокая рентабельность. Что мы имеем в итоге? Критерии эффективности муниципальных предприятий сейчас – это качество и ассортимент оказываемых услуг. А по уму необходимо было бы добавить еще и финансовое состояние, которое у большинства предприятий, мягко говоря, оставляет желать лучшего. Проблема усугубляется и тем, что если в частных предприятиях  акционеры ставят задачи перед менеджментом, то у руководителя муниципального предприятия контракт с мэрией. Соответственно менеджмент горводоканала и тепловых сетей менеджментом как таковым не занимается, он выполняет те задачи, которые перед ним ставит местная власть. Соответственно, сами задачи никакого отношения к производству и понятию эффективности в рыночной экономике не имеют. Поэтому даже оценить менеджмент невозможно. 

В существующей ситуации и с учетом всего вышесказанного: надо, как минимум, менять контракты, а иногда, когда власти не в состоянии выполнять функции владельца предприятий, – отказываться в пользу формы акционерных обществ. Тогда управление предприятиями ЖКХ будет осуществляться не посредством прямых указаний мэра, отдаваемых в том числе по политическим мотивам, а через решения акционеров, заинтересованных в эффективном развитии предприятия.  Не надо бояться новых форм. К примеру, в Псковской области есть котельные  (в Тямше, Соловьях и Бежаницах),  принадлежащие «Псковрегионгазу». Доли муниципалитета в них нет совсем, но работают они нормально. Рычагов влияния на работу предприятий ЖКХ достаточно и без прямого муниципального участия в управлении.

Чтобы предприятия ЖКХ работали эффективно, необходимо создать условия, когда у коллектива и управленцев будет реальная заинтересованность в результатах производственной деятельности и перспектива развития. От этого, кстати, зависит и привлечение инвестиций в отрасль. В Псковской области есть коммерческие предприятия, достаточно эффективно работающие и имеющие отношение к сфере ЖКХ. Они смогли бы стать примером для нерентабельных предприятий. А их руководящий состав вполне мог бы претендовать на посты глав предприятий коммунальной сферы. Но я уверен, что их уровень зарплаты значительно выше, чем может предложить город. Отсюда еще один вывод и одновременно рекомендация: чтобы в сферу управления муниципальными предприятиями ЖКХ пришли менеджеры высокого уровня –  необходимо обеспечить им высокую оплату труда. Решить эту проблему можно в рамках тарифа, устанавливаемого областным комитетом по тарифам. Но требуется согласования с мэрией, которого в нынешних условиях не получить. Думаю, что с этой задачей может справиться сити-менеджер, должность которого предусмотрена новым Уставом Пскова.

Что касается проблемы повышения качества услуг предприятий ЖКХ, необходимо, прежде всего, обеспечить конкуренцию в этой отрасли. Во-вторых, важно привести цены в соответствие с реальной стоимостью услуги. Возьмем, к примеру, ситуацию в сфере торговли. Когда-то горисполкомы безуспешно бились над решением проблемы, как обеспечить население всеми необходимыми товарами. После того как отпустили цены на потребительские товары, в эту сферу пошли инвесторы. Конкуренция между компаниями в весьма привлекательной для инвесторов сфере повлияла и на отношение к качеству товара. Точную параллель со сферой ЖКХ, конечно, проводить не стоит, но аналогия возможна.

Глава Пскова Ян Лузин:

– Данные проверки контрольно-счетной палаты говорят о неэффективном менеджменте градообразующих муниципальных предприятий Пскова. В этих условиях приватизация  и акционирование теплосетей или горводоканала создает возможность их банкротства. А это недопустимо для города, поскольку предприятия оказывают социально значимые услуги. Кроме того, эти муниципальные предприятия и собственность, которая находится у них на балансе,  являются собственностью города. Поэтому к вопросу акционирования нужно подходить очень осмотрительно, с учетом опыта других регионов. Отмечу, что депутаты очень внимательно подошли к вопросу эффективности работы организаций сферы ЖКХ. И на данный момент Псковской городской Думой было принято решение не акционировать те из них,  где доля муниципалитета меньше чем 50%. Тем самым мы защитили псковичей от банкротства предприятий, без нормального функционирования которых сложно представить себе жизнь города.  Мы сохранили возможность влияния на управление ими  и не допустили легализации перехода в частные руки муниципального имущества.

На сегодняшний день проблема эффективности работы предприятий сферы ЖКХ стоит очень остро. И сами предприятия, которые являются собственностью города, должны выбрать такую форму, которая позволит им работать наиболее эффективно. А исполнительная власть, в свою очередь, должна задать определенные критерии их работы и строго  спрашивать с руководителей. Если нет достойных результатов, значит, нужно поменять менеджмент. Руководители должны научиться работать правильно. Смена непрофессиональной команды – вопрос времени.

Кроме того, необходимо выработать критерии эффективности работы для муниципальных предприятий. Они должны стать донорами доходной части бюджета. И  в прямом виде – речь идет об отчислениях в бюджет, и в косвенном –  в виде подготовки сетей и площадок для реализации инвестиционных проектов. Сейчас же, вместо этого, они превращаются в мощнейших потребителей бюджета в виде различных субсидий и компенсации убытков. Чтобы организация работала эффективно, должна быть подготовлена система внутреннего бюджетирования. По каждому из муниципальных предприятий необходимо разработать  бюджет, определить прогноз движения денежных средств, составить прогноз прибылей и убытков. Именно этим должен заниматься отдел и заместитель мэра по экономике, которого в настоящий момент нет. Поэтому необходимо создать самостоятельное подразделение администрации, которое будет работать над вопросами стратегического планирования, развития инвестиционных проектов и тем самым способствовать росту доходной части бюджета. Эта структура должна разработать критерии, в том числе для муниципальных предприятий. Только тогда в задачи муниципального предприятия кроме решения вопросов местного значения по теплоснабжению, снабжению водой или канализации, войдут и вопросы прямой экономики. Одновременно повысится и качество оказываемых услуг.

Директор МУП «Тепловые сети» Дновского района Псковской области Владимир Семин:

– Основным критерием эффективности работы предприятия является, прежде всего, его финансовое состояние. В основном эффективность зависит от расчета тарифов и четкого расходования средств. Последнее предполагает расходование средств именно в тех объемах и по тем статьям, как изначально закладывается в тарифах. Многое зависит и от кадровой политики предприятия. К примеру, средняя зарплата по Дновскому району в начале года составила 12000 руб., а летом уже 14000 руб. А у нас на предприятии она не превышает 6500 руб. Сложно привлечь высококвалифицированные кадры, когда тариф не дает возможность для достойной оплаты их труда. Третьей составляющей эффективного менеджмента является качество оказываемых услуг.

Менеджмент в сфере жилищно-коммунального хозяйства нашего района имеет свою специфику. В настоящее время в Дно фактически все ЖКХ представлено одним предприятием МП «Тепловые сети». Ранее, в условиях тяжелого финансового состояния  предприятий, произошла реорганизация путем присоединения к нашему предприятию ММ ПУ ЖКХ Дновского района. Это было попыткой вытянуть предприятия из кризиса и сделать менеджмент более эффективным. Объединение дало свои плюсы. В финансовом плане нам стало легче маневрировать. Ранее было много проблем с распределением квартплаты с населения. Деньги с потребителей собирало ММ ПУ ЖКХ, естественно, сначала оно закрывало свои проблемные вопросы и только затем рассчитывалось с нами. Мы не могли рассчитаться за газ, не могли взять кредиты, не зная, сколько денег нам перечислят. Теперь, когда все деньги поступают централизованно и мы знаем свои финансовые возможности, проблем с оказанием услуг почти нет. Мы можем перебросить средства с одной статьи на другую и решить в первую очередь те проблемы, что стоят острее. Мы можем спланировать поступление денег от населения и предприятий и взять кредит. Если говорить о минусах объединения, то стоит отметить, что с оперативным управлением, конечно, стало сложнее, ведь подразделений очень много. Не секрет, что малым предприятием легче руководить и проще проконтролировать выполнение работ.

Что касается качества услуг, здесь тоже не все просто, и местная специфика накладывает свой отпечаток. Как вариант улучшения качества можно было бы рассматривать поквартирное отопление. Когда каждый квартиросъемщик имеет индивидуальный котел, он не зависит от распоряжения о начале и окончании отопительного сезона, и пользуется теплом в том объеме, который ему необходим. Наша же система не может предоставить услугу индивидуально – именно тот градус, который желает потребитель, мы поставляем тепло всем усредненно. 

Важным фактором, влияющим на качество услуги и повышающим эффективность работы теплового предприятия, является борьба с потерями тепла. Государство стимулирует эту работу, заинтересовывая коммунальщиков в минимизации потерь. Ведь при расчете тарифа предприятию закладываются нормативные потери. И если реальные потери выше нормы, то это сказывается на финансовом состоянии предприятия. 

Есть мнение, что сделать работу предприятия ЖКХ более эффективной может его акционирование. На мой взгляд, за этим мнением – будущее. Муниципальные предприятия сейчас очень сильно зависят от местных властей. Акционерное общество в этом отношении более свободно и занимается выполнением только своих непосредственных обязанностей. При этом некоторые вопросы оно может решать более гибко, чем муниципальное. Но чтобы получить максимальную эффективность от акционирования, оно должно быть обязательно дополнено грамотной тарифной политикой.

Подведем итоги

Мировой опыт знает как эффективно работающие муниципальные предприятия, так и частный сектор. И ситуация во многом зависит от того, как власть работает с этим сектором. Ставит ли она задачу обеспечить эффективную работу сферы ЖКХ? И каковы критерии эффективности работы? Если власти стремятся реально работать в жилищно-коммунальном хозяйстве, то они могут как  сами эффективно управлять своими предприятиями, так и создать определенные рамки для работы частных предприятий. Универсального рецепта и доминирования одной формы над другой здесь быть не может.

Поэтому вопрос реформы ЖКХ - это, по сути, постановка эффективной деятельности местных органов власти, сочетающих в себе как исполнительные органы, так и топ-менеджмент сферы ЖКХ. С этой позиции,  проблема нашего жилищно-коммунального хозяйства - это следствие неэффективной работы местных властей, ведь в отличие от многих других отраслей экономики, где сфера ответственности разграничена между муниципальным, региональным и федеральным уровнями управления, содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства полностью находится на уровне муниципалитета.

Максим Голиков,

«Новая прагматика».