Контрольно-надзорная деятельность: перезагрузка

У многих предпринимателей термин «контрольно-надзорная деятельность» вызывает если не озноб или приступы панической атаки, то нездоровые передергивания уж точно. Не мудрено, ведь огромное количество проверок отнимает у них не только массу времени и нервов, но и приличные суммы штрафов. Порой под их гнетом бизнес вынужден закрываться и уходить с рынка.

Неудивительно, что в правительстве России задумались над реформой контрольно-надзорной системы и даже обратились в две независимые инстанции для разработки нового законопроекта. Над его концептом работают Минэкономразвития по поручению президента и Высшая школа экономики по заказу президентской администрации. Причем, в министерстве концепт уже представили на суд заинтересованных ведомств.

Версия Минэкономразвития

В министерстве экономического развития считают, что государственная система занята сегодня безрезультатным надзором без понимания того, что и где нужно искать. Это ведет к избыточному расходу ресурсов и снижению эффективности надзора.

Согласно проекту министерства, контрольно-надзорные органы, такие как ФАС, Роскомнадзор и другие, будут учитывать, как осуществляемые ими проверки скажутся на состоянии бизнеса, а главной целью проверок станет минимизация потенциальных угроз.

Обратить надзорные органы лицом к предпринимателям предлагается методом особой оценки неблагоприятных экономических последствий от контрольной деятельности. Эти меры, по задумке министерства, застрахуют систему от причинения непропорционального ущерба бизнесу излишним рвением проверяющих. Иными словами, принцип «контролировать и наказывать» должен смениться принципом «помогать развиваться».

Для этих, безусловно, благих целей Минэкономики предлагает разделить контрольные и надзорные функции органов власти. При этом под «контролем» понимается разрешительно-согласовательные процедуры органов власти, а под «надзором» - система проверок госорганами соблюдения законодательства. В настоящее время эти понятия в законодательстве считаются синонимами, поэтому любые действия в отношении бизнеса ведут к проверке требований закона и поиску нарушений.

Кроме этого в планах Минэкономики унификация административных регламентов, создание в 2016-2018 годах единой правовой базы по способам контроля и надзора, а также единой системы регистрации случаев причинения вреда для системы управления рисками.

Версия Высшей школы экономики

По данным ВШЭ, в 2013 году федеральные органы власти провели 1,3 миллиона проверок, в ходе которых выявлено 16% нарушений. Причем многие нарушения не наносили прямой вред, но несли потенциальную угрозу вреда. Поэтому эксперты вуза также разрабатывают концепт риск-ориентированной контрольно-надзорной деятельности.

Региональный уполномоченный по защите прав предпринимателей в Псковской области Петр Слепченко в качестве омбудсмена по контрольно-надзорной деятельности принимает активное участие в разработке ВШЭ концепции закона о контрольно-надзорной деятельности в России.

В частности, он принимает участие в заседаниях круглых столов по обсуждению различных разделов концепции с представителями экспертного сообщества. К нему корреспондент ЦДИ и обратился за комментариями по работе над проектом.

Петр Слепченко подчеркнул, что специалистами ВШЭ формируется новая парадигма, новые подходы к контрольно-надзорной деятельности, и эта модель должна быть в идеале нацелена не на запретительные меры, а на меры создания благоприятных условий для развития предпринимательской деятельности.

По его наблюдениям, в основном к обсуждению проекта привлекаются представители контрольно-надзорных органов, а значит, существует риск подмены задачи. В результате вопрос будет решаться не с точки зрения потребителя – предпринимателя, с целью обеспечить нормальное функционирование его деятельности, а с целью обеспечить комфортное существование контрольных органов.

В качестве примера он привел диспут по поводу профессионализма проверяющих: следует ли устанавливать для них квалификационные требования. «Представители предпринимательского сообщества и мы, омбудсмены, пришли к мнению, что должны. Ведь от решения этого человека зависит зачастую вердикт - продолжать предприятию деятельность или не продолжать, выписывать объем штрафа в миллион рублей или нет. Такие решения должен принимать квалифицированный специалист», - уверен Петр Слепченко.

Однако профильные ведомства задают риторический вопрос - где же мы найдем таких специалистов? Они ссылаются на административную реформу, непривлекательные зарплаты, молодых выпускников вузов, работающих в штате контролирующих органов.  Поэтому и настаивают - устанавливать квалификационные требования не надо.

По меньше мере, странный довод. Вот и омбудсмен по контрольно-надзорной деятельности считает, что в данному случае нельзя производить подмену понятий. Нельзя хирургам тренироваться на пациенте.

Не кнутом, а пряником

Петр Слепченко уверен, что новый закон «О государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации» должен заменить «палочную» систему, системой поддержки, что чиновники научатся проводить анализ рисков причинения реального вреда бизнесу, что  подход к контрольно-надзорной деятельности должен носить комплексный характер.

«Нужно сделать так, чтобы система не удушала. Для этого нужно устранить некоторые противоречия. С одной стороны, контролирующие органы пополняют штрафами бюджет. К тому же, все мы прекрасно понимаем, что существуют негласные ведомственные разнарядки. С другой стороны, каждый рубль такого сбора в итоге оборачивается колоссальными недополученными средствами в бюджет за счет сокращения объемов предпринимательской деятельности. Сегодня с человека взяли штраф, и ему пришлось закрыться, а ведь он мог бы развернуться и регулярно платить в бюджет налоги», - добавляет омбудсмен.

По его мнению, в стране нужна система, которая не стала бы удавкой для бизнеса, а гармонично соблюдала интересы и государства, и бизнеса, и общества к всеобщему удовольствию и взаимному развитию. Потому что это все взаимодействующие части общественно-государственного механизма. Если они будут нездорово конкурировать между собой, то мы можем прийти к экстенсивному пути развития экономики и общества.

Ну а пока…

Пока проекты находятся на стадии разработки, обсуждений и бурных диспутов, предпринимателям приходится жить и работать в условиях ныне действующей парадигмы контроль-надзорной деятельности государства.

Тем не менее, в спорных случаях к участию в проверочных мероприятиях можно привлечь регионального бизнес-омбудсмена. Однако, как отмечает Петр Слепченко, псковские предприниматели не торопятся использовать эту возможность.

«Бизнес то ли стесняется, то ли не доверяет уполномоченным. Возможно, иногда им проще не выносить сор из избы, чем решить вопрос с проверяющими на местах», - сетует он.

Неслучайно на недавнем заседании при Совете Федерации с участием региональных уполномоченных прозвучало предложение внести в закон положение, которое позволит омбудсмену по своему усмотрению принимать участие в той или иной проверке, когда у него есть основания полагать, что будут созданы условия для нарушения прав предпринимателя.

Также предлагается ввести для региональных уполномоченных возможность назначать общественных представителей, которым можно будет делегировать право на участие в проверках.  

***

Сама по себе разработка нового законопроекта, облегчающего бремя контроля и надзора за предпринимателями, вызывает только положительные эмоции. В заботу о бизнесе и озабоченность его интересами, декларируемых при работе над концепциями, даже трудно поверить. Наконец-то! Неужели?

Региональный уполномоченный считает, что в концепт Минэкономразвития выглядит более революционным, чем аналогичный проект ВШЭ. Однако в министерстве увлеклись теоретизированием, а конкретики в их проекте не хватает. В идеале, государство должно вычленить из обоих проектов все самое оптимальное  и эффективное. Однако не получится ли на практике так, что правительство соберет из двух концептов, разрабатываемых Минэкономразвития и ВЭШ, своеобразного Франкенштейна, взяв далеко не лучшие их части?

Второй не менее важный вопрос, когда же наши предприниматели смогут дождаться воплощения благих идей в жизнь? Петр Слепченко уверен, что здесь лучше не торопиться. «Коль скоро стоит задача сделать что-то новое и хорошее, нужно постараться сделать это новым и хорошим. Сейчас лучше потратить чуть больше времени на разработку, но сделать все правильно, чтобы интересы всех сторон были сбалансированы», - уверен он.

Александр Серединин